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中国智库建设需要聚焦“特”与“新”
作者:余敏江      来源:《中国社会科学报》2016年12月15日
网络编辑:柳冰 发布时间:2016-12-16 打印本页 关闭窗口
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  自2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要加强“中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”以来,特色新型智库建设进入蓬勃发展时期。三年来,特色新型智库建设外部环境不断改善,政策支撑愈加有力,专业化、特色化追求日益明确,评价体系趋向多元,决策咨询水平也相应有所提高,逐步形成了类型多样、活跃度较高、管理运行体制各具特色的格局。然而,就发展建立可以从事客观、中立和有充分根据的研究,并为决策制定者和公众提供有前瞻性、针对性和有效性的政策分析的智库网络而言,中国特色新型智库建设还处于早期阶段。

  认清当前智库建设存在的问题

  一是机构数量众多但缺乏有效整合。根据美国宾夕法尼亚大学智库研究项目编写的《全球智库报告2015》统计显示,在智库数量方面,中国以435家智库排名世界第二。但从影响力看,中国智库与国际一流智库相比,还存在较大差距。《全球智库报告2015》对全球6846家智库进行了竞争力评估,美国智库在全球十大顶尖智库中占据了5个席位。中国却没有一家智库进入综合竞争力前十名。究其原因,在于中国智库发展既分散又重叠,各类智库几乎是封闭运行,彼此间缺乏深层交流,碎片化特征明显,进而产生了一定程度的资源浪费和重复建设。

  二是智库建设在特色和新型方面尚未到位。中国不能照搬照抄西方的智库模式,而是应在立足于中国国情和当前政府决策的规律的基础上打造中国特色的新型智库。在中国的全面深化改革过程中,中国智库需要对发展过程中的不平衡、不协调、不可持续和利益固化,对社会主义市场经济条件下的部分民众价值观扭曲、诚信缺失,以及一些党员干部为官不为、人治色彩浓厚、腐化堕落等突出问题,进行深入剖析和战略谋划,提出符合中国和根据中国国情的新观点、新见解和新举措。而且,中国智库在一定程度上还存在国家急需、特色鲜明、现实性和针对性强的智库成果少,智库成果转化率低,智库成果缺乏公信力等不足。

  三是智库参与公共决策的体制机制仍不健全。地方党委政府虽已日趋重视智库的咨政作用,但依赖于经验的简单决策依旧是不少政府部门的决策常态,导致智库的决策咨询存在需求困境。这一现象产生的原因是多方面的:首先,部分政府及其职能部门自身政策研究水平不高,使之难以科学分析政府决策的准确性、时效性,难以理解决策咨询的重要意义。在这种条件下,就很难形成对高质量政策咨询的自觉需要。其次,部分政府及其职能部门即使有咨询需求,也更倾向于在体制内寻求满足,对体制外智库持不信任态度。尽管体制外智库已经开始主动服务党政机构,但在很大程度上仍在国家与地方治理体系上处于边缘地位。这大大限制了大量决策咨询需求的对外释放。最后,部分智库没有将政策分析的重心定位于具有前瞻性、战略性、科学性和逻辑性的知识产品,而是着力对预设结论进行辩护、阐释,这既影响了智库的声誉,伤害了智库的专业性和公共性价值,又反过来降低了政府决策部门对智库的决策咨询需要。

  四是智库参与决策咨询缺乏制度性安排。智库作为国家“软实力”的重要组成部分既缺乏制度性保障,也未能得到系统性体系建设。首先,尽管中央政府一直强调要完善决策咨询机制,加强科学民主决策,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》更是明确提出“加强中国特色新型智库建设,建立行政决策咨询论证专家库,对专业性、技术性较强的决策事项,应当组织专家、专业机构进行论证”。然而,这一提法在现实中尚缺少相应的操作方案,政府决策是否需要专家咨询很大程度上取决于主要领导的主观判断和价值偏好,具有随机性、偶然性、不稳定性等特点。其次,目前尚没有一部行业规范对智库的组织方式、准入门槛、行业资质、财务监督等方面做出权威规定。最后,智库发展所需的财政资助、立法支持和信息扶持制度缺失,智库人才的制度性激励不足,“旋转门”制度不畅。智库参与决策咨询缺乏制度性安排,使得智库对政府决策的影响处于可有可无、若即若离的状态,这为特色新型智库的发展埋藏了隐患。

  把握未来智库发展的重点方向

  未来特色新型智库建设,亟须从以下几个方面开展工作。

  1.亟须统筹整合各类智库并建立开放的研究合作机制。发展高质量的特色新型智库,首要措施就是加强顶层设计,合理布局,统一规划,促进官方智库、大学智库、社会智库一盘棋推进,防止单打独斗、一盘散沙的现象。其中,官方智库要充分发挥渠道和信息优势,大学智库要发挥人才优势,社会智库要发挥贴近公众、反映不同群体利益诉求以及公共外交方面的优势。在现有中国智库体系中,应重点整合一批优势互补的高端智库,通过吸纳一流人才,以及配备相应的资金和倾斜性政策使其“先富起来”,通过“先富”带动“后富”,带动智库的整体发展。同时,各类智库的研究方式要更专业化,要将专业化、精细化、定制化研究作为未来特色新型智库发展的常态,建立开放的研究合作机制。不同智库不仅是政策观点的竞争者,还是取长补短的合作者,它们共同承担着向党和政府咨政建言的任务。

  2.亟须建立具有中国特色的政府购买决策咨询服务制度。特色新型智库的建设,必须打造良性运行的思想市场,发挥市场在思想资源配置中的决定作用,为有价值的研究报告提供具有市场竞争力的研究经费,进而健全与此相关的激励机制。政府购买决策咨询服务,倒逼官方智库、大学智库和社会智库通过公平竞争获取信息、数据和经费为政府提供决策咨询服务,有助于促进现行公共决策机制的不断优化。党委和政府应建立按需购买、以事定费、公开择优、合同管理的购买机制,取代通行的“内定”、“任务式”的方式,促成体制内智库和体制外智库之间的良性竞争,进而形成政策咨询的思想市场。

  3.亟须完善具有中国特色的“旋转门”机制。应鼓励党政机关与智库之间人才有序流动。智库应通过各种方式推荐智库专家到党政部门挂职任职,同时,政府部门也应派遣政府公务员以短期挂职或兼职形式进入新型智库进行交流,或定期、不定期就政策制定、执行情况开展座谈、研讨,从而有效解决当前新型智库与政府合作以及新型智库与社会脱节等问题。虽然目前有部分官员离职离任后进入智库,但这种流动大多是单向流动,智库研究人员进入政府部门任职的还比较少。针对“旋转门”只开半扇的情况,有必要制定政府工作人员与智库研究人员身份转换的相关政策,完善多平台的人才共享机制,培养决策型智库专家或专家型决策人员。

  打造“特色”、“新型”的高质量智库,需要从顶层设计上统筹整合各类智库并建立开放的研究合作机制,需要破除体制、机制的藩篱,使智库对真实的政策过程有更深度的介入,需要进一步开放政府官员和智库专家的双向“旋转门”。唯有如此,才能真正形成健康、可持续的思想市场,才能促进国家治理体系和治理能力现代化的实现。

  (作者单位:苏州大学政治与公共管理学院)

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