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改革与创新:城镇化建设进程中基层政府职能的发挥
作者:唐胡浩      来源:《湖北民族学院学报:哲学社会科学版》2014年第20146期
网络编辑:亦文 发布时间:2015-09-17 打印本页 关闭窗口
摘要:基层地区城镇化建设是国家城乡统筹发展的有机组成部分,是全面建成小康社会的关键所在。在践行社会主义核心价值观过程中,神农架林区下谷坪土家族乡基层政府勇于改革与创新,依靠集体智慧走出了一条独具特色的推进城镇化建设道路:提前规划城镇发展方向,不断争取国家财力扶持,引导企业投资落户,获得群众理解支持。在促进民族文化发展的同时,也夯实了持续发展根基。但资金不足、环境保护不全面、人才缺乏等问题也困扰着基层地区城镇化建设的发展。因此,必须通过寻求上级政府支持、加强当地民族干部选拔培养等途径予以妥善解决。
关键词:城镇化;基层政府;职能

  城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。在这一个过程中,人口、生产要素等持续向城镇集聚,在促进城市和农村社会协调发展、拉动内需、全面实现小康社会等诸多方面发挥着重要作用,也是我国从农业大国向现代工业大国转变的必由之路。从目前的整体情况来看,我国城镇化建设地区间差异较大,特别是民族地区仍处于城镇化建设的加速发展时期,其潜力并没有完全释放。因此,需要学者们予以更多的关注,及时总结成功的经验加以推广,并就发展过程中所出现的问题提出针对性的解决办法。

  本文以神农架林区下谷坪土家族乡城镇化建设的调研为依据,描绘了基层政府在践行社会主义核心价值观的实践中,勇于改革与创新,在较为困难的局面中努力促进地方发展的艰辛历程。更重要的是展现了民族地区城镇化建设进程中,基层政府领导干部所体现出的未雨绸缪的战略眼光。他们不畏于眼前的艰苦条件,不囿于现有的发展格局,在推进城镇化过程中开拓思路,勇于创新,以地方长期可持续发展为追求目标,这些思路与实践是基层政府工作者智慧的体现,也是我国农村城镇化建设的一个缩影。对其进行细致地分析,以小见大,有利于拓展我们研究城镇化问题的视野,特别是加深对民族地区城镇化建设的了解。

  一、下谷坪土家族乡概况

  下谷坪土家族乡位于神农架林区西南部,因神农氏在此试种五谷而得名。该乡始属恩施土家族苗族自治州管辖,1970年经国务院批准划归神农架,由巴东县代管。1986年1月正式转入神农架,1992年神农架林区政府将下谷、板桥、石磨三乡合并为下谷坪乡,1995年10月经湖北省政府批准成立少数民族乡。全乡国土面积216平方公里,森林覆盖率88.8%。辖6个村42个村小组,有土家族、苗族、彝族等各族群众6400余人,少数民族占78%,其中90%以上是土家族。下谷坪土家族乡是全省12个散居少数民族乡镇之一,也是3个民族贫困乡镇之一。2011年国内生产总值9500万元,乡级财政收入440万元。

  下谷坪土家族乡东临神农架国家级自然保护区,南与巴东县旅游重镇沿渡河镇毗邻,西接重庆巫山小三峡,北靠神农顶并与国家湿地公园大九湖交界。境内有太和山、三十六把刀、小武当、发水洞、“南方丝绸之路”古盐道遗址、明清古墓群和稀世碑文等丰富旅游资源。也有堂戏、皮影戏、鼓儿车、九字鞭等独具民族特色的地方文化。是神农架“一轴两翼”旅游格局中西翼的重要组成部分,也属鄂西生态文化旅游圈中的核心区域。2011年伊始,该乡利用兴隆寺村和金甲坪村被纳入少数民族特色村寨保护与发展范畴的机遇,迈开了城镇化建设快速发展的脚步。一个交通不畅、集镇破旧、经济落后的山中小镇,如今正向着建成群众经济收入大幅增长、城镇风光如画的旅游目的地目标迈进。之所以取得如此骄人的发展成绩,离不开当地各族儿女的自身奋斗,更离不开基层政府在发展道路与策略选择上的睿智。

  二、城镇化建设中基层政府职能的有效发挥

  (一)以前瞻性规划定位城镇发展方向

  神农架丰富的旅游资源每年吸引着大量国内外旅客的到访,据2011年统计,全年接待国内外游客306万人次,区内旅游经济收入99540万元。但是下谷坪乡从中受益并不多,因为主要景区不在该乡范围内,许多游客只把其当作旅游的通道,并没有产生消费。面对这种情况,不少人认为该乡的发展前景并不乐观,因为旅游业的发展落后其它乡镇,再加上本身人口就不多,其它自然资源的开发还受环保要求的严格控制。而乡镇领导通过对未来旅游业,特别是神农架林区旅游业整体发展规划的仔细研究,认为当地自然风光独特,土家族文化底蕴深厚,迟早会得到开发并受游客青睐。目前的重点在于打造一个适宜人们居住的优美环境,保证基础服务设施的齐全,规范服务标准,为到过当地的人留下良好的第一印象,防止游客数量大幅度增长时,出现类似其他景点曾有过的旅游服务混乱局面。也就是说,在起步晚的前提下,尽量在软环境上下功夫,以便于立足于激烈的竞争环境。

  为此,当地政府提出了以建立旅游目的地,利于外来旅客“吃、住、行、游、购、娱”的总体发展目标。并在“十二五规划”中提出:要牢固树立“各项工作以经济建设为中心、经济建设以生态旅游业为中心”的观念,一切经济工作的中心,都必须围绕培植、壮大旅游业来设计和思考,突破性发展生态旅游业。从2011年初开始,借助该乡兴隆寺村和金甲坪村被纳入少数民族特色村寨保护与发展范畴的历史机遇,启动了集镇改造工程。按照“环境优美、风格典雅、特色突出、规模适度、功能健全、服务配套”的山区生态旅游明星小集镇建设标准和总体要求进行建设。到2012年底,基本完成特色民居改造、集镇绿化、亮化、美化和河道整治等工作。从而使昔日破旧的集镇变成一个颇具民族风情的大型土家山寨,奠定了发展旅游业的基础。笔者认为这一目标的设立和付诸实践对该乡城镇发展的定位十分准确。因为一方面当地土地资源稀少,在农业方面很难产生集约效应;另一方面,该乡处于神农架国家级自然保护区范围内,森林资源、水电资源、矿产资源等都不能开采,工矿企业难以形成气候;再者人力资源有限,人口在经济发展中的规模效应也难以体现。所以,综合上述各种因素考虑,发展旅游业的确是突破土地、人力等资源瓶颈最好的路径。

  (二)依借国家政策获取财力扶持

  虽然有了清晰的发展思路,但是对于一个年财政收入只有数百万元的小乡镇来说,如何能把蓝图变成现实,最大的困难在于发展资金的筹集。为了破解这一难题,基层政府抓住国家优惠和扶持政策,以翔实的调研数据为基础,附以客观的分析和论证,撰写了大量项目申请报告,向上级部门争取发展资金。近年来成功的事例如下:集镇改造项目连续两年被纳入神农架林区“双十工程”和“三十工程”,目前已累计投资1500余万元;积极与上级民族部门联系,争取散居少数民族发展补助资金。据初步统计,近年所获资金已超过100万元;争取神农架林区人民政府将下谷坪少数民族工作经费纳入区财政预算,每年安排4万元专项经费,并在基础设施建设方面,对通村水泥路每公里多补助1万元;2010年,与省林业厅建立对口帮扶关系。获得省林业厅政策、资金、信息等多方面的扶持。仅发展林下产业、保护绿色财富的专项支持资金就达50余万元;通过争取生态移民和危房改造项目,实施生态移民近50人,年均完成危房改造20户;争取现代农业示范项目——高效茶园建设,建成近千亩高效生态茶园,集观光与产业调整升级为一体。这一系列的支持和帮扶既得益于国家和上级政府所推行的发展政策,也得益于基层领导干部扎实的政策把握能力和勇于实践的行动能力。

  (三)以人为本开创和谐建设局面

  在推进城镇化建设的进程中,必须面对的一个问题就是如何取得群众的支持,尽可能减少建设中政府与群众间的摩擦。因为太多的事例证明,在涉及土地征用、群众投工投劳、城镇管理等事情时,经常会造成干群关系的紧张,甚至是产生群众与政府间的对抗,破坏社会和谐。有鉴如此,当地基层政府在正式开展相关建设前,就积极主动做好群众动员工作,从群众实际出发不断调整具体方案,杜绝负面事件的发生。其具体做法是:一是以工作专班的形式,分组进村入户对群众开展宣传工作。特别是对抱有疑虑的群众,工作专班从将来旅游业发展所能带来的经济收入的提高、生活环境的改善、交通便利的提升等多方面做好解释工作;二是通过群众大会的形式进行政策宣传。在集体性的会议上,与群众面对面的就集镇改造等相关事宜进行交流,解答他们的疑惑和要求;三是借助政府公示栏、宣传标语、宣传手册、文艺活动等载体持续性地做好宣传动员工作。通过这些细致工作的逐步开展,造就了当地良好的社会舆论环境,后续建设过程中极少发生群众阻挠的事情。

  一般来说,普通群众所期盼的发展与基层政府所推动的发展具有内在的一致性,而在实践过程中经常发生干群冲突的根源在于相互之间理解问题的角度不同。从群众的角度出发,需要的是合理的解释和可预见的收益,以及生存与发展的保障和承诺。其中必然涉及到每个个体所需要解决的问题的差异性。而基层政府则是从较为宏观的发展角度出发,大多只考虑整体性问题,以期快速达成目标。因此,即使发展的目标一致,但缺少两种观点之间的互相理解,摩擦与矛盾的隐患也就产生了。而作为较强势的政府,如果不能做好解释动员工作,以主观的善意去强行开展工作,也无法取得好的社会效益,只会造成更多的社会问题,违背了建设的初衷。更深层来看,下谷乡基层政府的做法体现了权力实施中对“人”的看重,即一切工作的开展围绕每个具体的人来进行,充分考虑到群众的利益、意愿和要求。而不是抛开具体的人去谈论地方发展,这也是符合国家以人为本的发展理念。

  (四)以民族文化提升城镇文化品质

  在把下谷坪乡未来的发展定位于旅游城镇后,基层政府并没有走上只注重物质和经济发展,只注重GDP增长的粗放式发展道路,而是充分考虑到民族乡具有深厚的文化底蕴这一实际情况,通过多种途径促进文化建设,使传统文化和民族文化伴随城镇的建设同步繁荣。在具体的实践中,该乡围绕“堂戏”和“皮影戏”两项省级非物质文化遗产的保护与发展,走出了一条以民间智慧为源泉,以学校教育为基点,以民族文化传习为平台,以公司运营为助力的文化创新与发展之路:

  一是突出当地民族文化爱好者在民族文化保护与发展过程中的主体地位。政府经常组织召开民族文化爱好者座谈会,听取他们的意见,在民族文化保护与发展策略上从不主观和武断地做决定。在调查期间,笔者参与了一次座谈,目睹了新老两代人就“堂戏”剧本应当专注传统剧目还是应当不断创新这一问题展开激烈的讨论。虽然最终也没能形成统一的意见,但能看出这些与传统民族文化联系最紧密的人在相关问题上确实具有真知灼见,特别是争论中流露出的那份对民族文化的热爱让人敬佩。也正是通过这样的途径,这些最基层的民众,近两年来在政府的引导下,撰写了少数民族文化书籍两部,通过网络报刊等形式发表多篇相关研究文章,使当地传统文化具备了持续发展的根基。

  二是引导民族文化进校园,扩大民族文化在学生群体中的影响力。当地政府意识到如果要让民族文化更具生命力,必须重视代际之间的传承,因此结合民族乡的实际,决定在该乡民族学校开设专门的课程,每周设置2节课80分钟的时间,通过自己编写的乡土教材在学生中宣传和普及民族文化知识。为了更具体的展现当地民族文化特色,学校还在日常教学活动中,经常性地举办“堂戏、皮影戏进课堂”“巴山舞进校园”等活动。这一系列举措,使当地青少年不断加深对本民族传统文化的了解,增强了他们对本民族的认同感和自豪感。

  三是走专业化的人才培养之路。为了使民族文化保护与发展具备合理的人才梯队,该乡于2010年完成了“堂戏”、“皮影戏”文化传承大师的申报工作,确立了他们在传承体系中的核心地位。紧接着,为了使文化传承大师传授其精湛技艺得到制度化的保障,该乡制定了“堂戏”、“皮影戏”传习实施方案,并成立“下谷堂戏、皮影戏文化传习所”。以传习所为平台,聘请文化传承大师收徒授课,所有学员一律免费,并由政府补贴生活费。还购置设备录播授课过程,便于学员们仔细揣摩大师技艺,实现教学与训练的统一。由此一来,专业有序的人才培养体系就较为完善的建立起来,传承大师们也感觉自身的价值得以体现,而不仅仅是一个象征性的存在,学员们也少了后顾之忧,能够潜心学习。

  四是以市场化运作推动民族文化发展。政府出台政策,鼓励和引导民间力量组建表演队伍和文化公司,结合旅游业的发展把该乡优秀传统文化推向市场。目前已组织建起了两支表演队伍,在神农架主要景区长年进行传统民族文化表演,扩大下谷乡少数民族文化的影响力。另成了一家宏缘喜庆文化传播公司,自组建以来,已演出100多场次,特别是在2011年春节举办的迎春篝火晚会,在神农架和相邻恩施、巫山等地引起很大反响,在网络上也受到网友们的高度关注。

  可以说下谷乡民族文化发展的每一步都充分体现了当地政府新颖的工作思路和细致的工作态度。仔细研究,我们可以看到以当地旅游业发展为导向,从奠定民族文化发展的群众基础,到普及民族文化知识,再到挑选优秀人才进行专业培养,最后把专业人才推向市场,几个环节环环相扣,很好地解决了在注重经济增长的发展模式下如何促进文化发展的问题。更重要的是,通过这样的方式,能够使未来的城镇更具文化内涵,也使得下谷乡在旅游业发展的过程中,不仅能凸现自然风光的独特性,更能体现民间文化的差异性,有利于增强对游客的吸引力。

  (五)引导企业投资落户,增强城镇发展动力

  城镇化建设的关键问题在于解决好就业和增收问题,在启动下谷土家族乡集镇改造之初,当地政府就着手准备解决未来人口集聚后就业问题。采取的策略是通过创造良好环境引导企业投资落户,并为企业的持续发展提供全方位的保障。应当说,招商引资,吸引外来企业投资落户是全国大多数地区都在进行的一项重要政府工作,下谷乡的发展当然也离不开对外部力量的借用。当地政府在进行这项工作的时候,始终把坦诚相待作为基本理念,既要求企业不破坏生态环境,并有效解决当地群众就业增收问题,又注重保护企业利益,不以虚假信息诱导投资者,使企业能够持续发展。

  比如为了解决当地群众种植中药材、魔芋、茶叶等农产品的销售问题,政府引进了一家农特产品加工公司,为了既方便群众运输产品,又不造成水土污染,对该公司的厂址就进行了反复研究。同时,政府组织农户进行选择性种植,放弃以往产量低、市场价格不高的部分农特产品,转而有针对性地连片种植,形成几个较有规模的产品。不仅使村民的收入有了明显的增加,也保障了企业原材料供应。再比如2012年为了适应旅游业发展的需要,吸引外来投资兴建了一座精品酒店。洽谈时,政府就以详细的发展数据为依据,充分论证了投资的可行性,解除投资者的担忧。而且精品酒店的建成能够提升当地的接待形象,并可提供数十个工作岗位,还能带动周边居民从事小商品销售等相关商业活动。

  不以短期的所谓“政绩”为目的,而是将一个地区的长远发展放在工作首位,从群众、投资者的角度考虑问题,使引进和培育的企业发挥的社会效益逐年增长,在当地创造了一个政府、企业、群众三方多赢的局面。

  (六)量力而行夯实持续发展根基

  所谓量力而行,是指在下谷土家族乡发展过程中,基层政府虽然着眼于未来,却是步步为营的去攻克困难,不采取超出地方政府财力承受能力的发展方式。因为从许多地方的发展事实来看,经常因不合实际的超前发展策略导致地方政府负债累累,从而严重影响到社会各项事业的均衡发展。或者是在不恰当的引导下,导致群众急功近利,造成经济损失。

  以该乡太和山村为例,村内自然风光优美,但一直缺乏资金进行大规模开发。面对这种现状,基层政府从神农架旅游发展全局出发,没有简单地把资源开发权利转让,而是积极与神旅集团进行沟通,并签订合作协议,拟定该集团对景区进行开发以前,每年向该村支付5万元,用以加强自然景观的保护,景区建成后按一定比例分享利润。这一做法不仅使当地村民能在发展中获得持续性的收益,而且大大改善了村集体的经济状况,夯实了发展根基。

  总而言之,该乡无论是集镇建设、特色民居改造还是其他工程的实施,都依据自身财力和所争取资金的大小,以及村民的经济基础来按规划执行,极少超出预算。使政府得以轻装上阵,逐年落实发展规划,完成城镇发展从量变到质变的过程。群众也能在力所能及的范围内不断改善自身的生活环境和质量,在看得见的成效刺激下,更加拥护政府决策,形成良好的社会氛围。

  三、民族地区城镇化建设存在的问题及其应对策略

  (一)加大上级政府持续性投入

  从下谷土家族乡的城镇化建设来看,即使如前文所述在具有战略眼光基层政府的带领下,在当地各族群众的奋斗中取得了巨大成就,但从其整体水平来说还是处于较低状态。2001年底,该乡城镇化水平为20.3%,到2010年城镇化水平达到32.5%。10年来增长12个百分点,主要原因在于这一时期移民搬迁安置、城镇改造规模扩大等。该乡预计再经过10年的努力,使城镇化水平在2020年能达到42%。要实现这个目标,我们认为还存在许多不可预见的困难。因为,城镇规模受地理环境限制,难以扩张,要想容纳下更多人口,必须解决包括水、电、公路、住房等在内的基础设施建设问题。而这些工程中的任何一项,如果没有上级财力的支持,单凭乡镇自己筹集资金,是很难妥善处理的。而且,从该乡长远规划来说,要建成真正意义上的生态与民族文化旅游目的地,对处于以传统农业为主转向以旅游业为主的小乡镇来说,过渡时期财力的紧张使其没有能力承担景区开发、接待条件改善和提升等事项的前期投入。因此,必须在今后的发展中,争取上级部门的持续性的财力投入,才能保障所有规划得到落实。

  (二)进一步加强生态环境保护

  优美的生态环境是该乡生存与发展的命脉,虽然当地在这一问题上进行了大量的工作,基本杜绝了企业或是基础设施建设造成的对环境大面积破坏。但由于人们传统的生活习惯难以在一时改变,因此,由群众日常生活所导致的对环境的破坏还是时有发生。比如向河道倾倒垃圾、生活污水直接排放,捕杀或捕捞野生动物,采伐野生植物等。对此,主要从两方面着手解决:一是通过宣传教育和制定更严格的规章制度进行控制,防止这些现象的发生,对于涉及违法的事件不能姑息迁就。特别是在人口集中的城镇范围内,要把保护环境的意识通过长期的宣传教育和监督,使之内化进人们的思想观念中,从而自觉维护;二是提供支持,帮助群众改善人居环境。比如争取农村污水处理项目资金,在集中连片居住区内建立综合的污水处理设施。完善城镇垃圾回收处理体系,便捷群众集中放置垃圾并及时处理。

  (三)健全少数民族干部选拔培养机制

  从该乡未来发展来看,短时期内难以达到令人满意的成效,需要人们长时期不懈的努力。现实存在的问题有:部分领导干部流动性较大,不利于展开持续性工作;当地人才流失严重,可能导致后续发展缺乏智力支持;当前社会环境复杂,离不开熟悉当地情况的基层干部协助解决各种可能出现的问题。加之少数民族干部具有其他民族干部代替不了的作用,少数民族干部在少数民族地区的建设中起着桥梁作用、保证作用、骨干作用、带头作用。他们是少数民族地区的领导力量、骨干力量。所以我们提出健全少数民族干部选拔培养机制这一观点。具体方法是:出台激励政策,以优惠政策吸引人才进入。特别是鼓励从本地走出去的大中专毕业生回乡就业;其次,从基层挑选人才。以当地优秀民族青年为主要考察对象,并为其走上领导岗位提供机会。一般来说,这些人对家乡感情深厚,而且熟悉乡情,一旦成为领导干部,其对于本地区、本民族的发展所能发挥的影响力更大一些,有利于切实地促进当地的发展。只有这样,才能建立起一支结构合理,能够在当地长期坚持工作的人才队伍,逐渐让该乡宏伟的发展蓝图一步步成为现实。

  (四)加强与周边地区的交流与合作

  前文介绍过该乡与巴东县旅游重镇沿渡河、重庆巫山小三峡、神农顶、国家湿地公园大九湖等地区相邻,处于这几个旅游业发展较快地区的中心位置。但目前并没有与这些地区形成良好的互动,其中心位置的特殊性和便利性没有体现出来。旅游业发展上,大家各自为政,没有形成合力去产生更大的影响力。因此,应当注意从政府层面上加强与周边地区的联系,可以建立一个互动机制,经常性地开展交流活动,从而促进区域性旅游资源的整合,便于为游客提供既丰富多彩又具备差异化的观光游览享受。当这种局面构建出来后,该乡所具有的区位优势才能转化成促进当地发展的实际动力。

  (五)城镇化建设必须具有层次性

  下谷土家族乡人口少,分布广,如果要让所有村民都享受便利的基础设施,其投入十分巨大,成本过高。但要把人口集中,又面临诸多问题。因此,根据全乡11个自然村组的发展条件和该乡社会经济发展规划,我们建议构建“一般镇——中心村——基层村”的村庄集镇体系。这样可以循序渐进地推动城镇化建设,缓解资金压力,消化掉建设中产生的问题,让建设成效能够长久保持。

  四、结语

  以旅游资源为依托,大力发展下谷乡少数民族旅游业。把自然景观、人文景观和少数民族文化开发与现代旅游相结合,建设具有下谷土家族特色的集生态旅游、文化旅游于一体的现代旅游产业。这是下谷坪土家族乡政府对未来发展所作的描述。通过这短短的几句话,我们能感受到基层政府对地方发展的信心,以及对美好未来的憧憬。而我们也相信,旅游业的发展、城镇化的完成也定将会实现。

  党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标,并且把“坚持以改革创新为核心的时代精神”当作践行社会主义核心价值观的核心内容之一。而作为基层政府来说,能否推动小康社会建设走向深入,能否切实把社会主义核心价值观体现为在实际工作方式方法的转变上,关键在于基层地区是否获得切实的发展。基层地区发展又与基层政府职能的发挥,及其体现在领导者身上的能力和远见紧密相关。如果基层政府能够综合考量当地可供利用的各种资源,积极主动创新工作思路,并在实践中扎实工作,必将有力推动地方发展。否则就会在竞争中不断落后于人,难以摆脱贫穷落后的困境。我们认为,下谷土家族乡的个案实例中所展现出的基层政府职能良好地发挥实践或许能为其他地区提供借鉴。

参考文献:

  [1]金炳镐.民族理论通论[M].北京:中央民族大学出版社,2007.

  [2]王振中.中国的城镇化道路[M].北京:社会科学文献出版社,2012.

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  [4]王艳成.城镇化进程中乡镇政府职能研究[M].北京:人民出版社,2010.

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