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芬兰:世界上第一个实验主义治理国家
作者:成福蕊编译      来源:《学习时报》2016-10-13
网络编辑:柳冰 发布时间:2016-10-24 打印本页 关闭窗口
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  2016年3月3日,《纽约时报》中文版刊登的“机器人乌托邦:不用劳动,坐领工资?”一文指出,全民基本收入UBI(Universal Basic Income)已经得到美国纽约和硅谷的一批风险投资人的支持,而这些科技引领者最清楚技术对未来就业的影响。在他们看来,自动化和UBI是最有希望取得更广泛社会进步的一条出路。全民基本收入是指,共同体向其所有成员无条件定期发放的一笔现金收入,没有经济或工作状况审查。芬兰总理办公室近期推出了100多项政策实验,其规模都史无前例,这是芬兰走向实验主义治理国家的重要举措。其中最举世瞩目的,要属即将开始的基本收入实验。芬兰政府2015年决定用2000万欧元的专项预算,从2017年开始进行为期两年的基本收入实验。2016年8月25日,实验方案确定,芬兰社会保险局将对2000名随机挑选的本国适龄劳动力每月发放560欧元现金(约合4200人民币)。芬兰卫生和社会事务部在声明中称,“基本收入计划的主要目的是促进就业”,本项计划的目标是用可持续的方式简化复杂的福利制度。德国财经网称,芬兰人实施全民工资后,现有的失业金、住房补贴等社会福利补助金将取消。为什么芬兰能实施如此大规模的政策实验?政府需要为大规模的政策实验搭建什么样的平台?本文介绍芬兰实验主义治理对传统决策模式的创新,这也是全球政府决策范式转变的序幕。

  过去几年中,芬兰政府一直在探索新的政策制定模式,希望从传统的基于预测转向基于实验和证据的方法。政府在大规模引入新政策之前,鼓励先做系统性试验,基本收入就是其中一例。芬兰的做法打开了一种全新的路径,依据科学研究,看人们如何对新政策及其变化做出反应。这种政策制定方法有一定的借鉴意义。

  为什么是芬兰

  为什么芬兰能率先实施政府决策模式的变革?主要原因在于新的政策制定方法为政府从事大规模试验提供了知识和信心。芬兰首都赫尔辛基有一个支持实验主义决策方法的思想库,名为德莫斯(Demos),为芬兰的基本收入实验及其他计划做准备工作。受总理办公室的委托,德莫斯与阿尔托大学和资深思想库阿凡托(Avanto)共同合作,开发了“设计政府”行动模型,构建支持实验和行为反应的“灵活、以人为本且基于证据”的决策框架。

  欧洲委员会和经合组织最近建议成员国在决策过程中引入行为研究小组。这表明,对创新决策模式的需求已成为普遍共识,这种决策更有效,且允许在政策推广前进行测试。

  更进一步

  虽然英国、丹麦等其他国家也开始尝试实验主义治理,但是芬兰一直在路上。作为“设计政府”行动的小组成员之一,德莫斯的研究员麦可·安娜拉说,“社会其他领域已经习惯了测试、原型分析再规模化的决策程序,但治理领域还不常见。这导致政府决策非常理论化、缓慢且依赖于推测方法,缺乏可靠的证据”。

  麦可提到,英国的“助推小组”和丹麦的“思维实验室”,都是新型实验主义政府创新的典型例子。但是,“芬兰要更进一步,进行大规模试验,扩展到政策级别”。

  因此,芬兰“设计政府”的行动比其他实验主义治理项目更有雄心,更加深入。通过仔细研究政策变化的效果,这个行动积累了大量的知识和模型。允许决策者做大胆的变革,因为这样才更能测试出政策的有效性,并提前建构模型。同时,实验主义治理更容易根据反馈对新推行的政策做出微调。麦可认为,“通常,政府创新中最缺乏的是政策的反馈机制,‘设计政府’行动的独特之处在于,设计中的实验规模从一开始就是可调整的”。

  设计政府

  芬兰的实验主义治理方向是由总理办公室确立的。利用行为科学的契机,政府委托财团在德莫斯的领导下开展“设计政府”行动。

  总理办公室下面设立了实验办公室,负责监督实验进展,调整实验规模。除了基本收入实验,芬兰政府同时也测试其他创新行动。全国有100多个流动实验处于规划或实施当中,交通部要把芬兰转变为一个巨大的流动实验室。德莫斯正在开发一种为实验自身融资的机制,包括为基本收入实验融资。为此,芬兰发起了一个新项目,创建先进的实验沟通平台,促进信息、方法和实践便捷、快速地分享。

  激进和快速

  麦可认为,“芬兰有明确的理由激进、快速地改变其治理”。他说,变革的动机“既有数量方面的,也有质量方面的”。“许多国家已经认识到实验主义治理的重要性,原因很简单——世界的飞速变化,如数字化、移民、老龄化等现象,使决策中出现了许多我们以前从未遇到过的新问题。这些问题几乎不可能通过提前规划来解决,最好通过实验的方法。”

  “思维实验室”表明,实验主义治理具有真正的潜力,完全有理由将其推广。麦可提到,“芬兰政府各部都在探索开展大规模实验的可能性,总理办公室正在为支持实验主义文化搭建平台。在这个意义上,基本收入实验只是众多实验中的一个。当然,它是非常吸引人的一个”。如果进展顺利,芬兰可能变成世界上第一个真正实行实验主义治理的国家。

  链接

  实验主义治理的基本框架

  在世界的许多领域里,持续增长的变动性和不确定性正冲击着传统科层治理与“命令—控制”型规制的能力。实验主义治理对此做出了有力的回应。从教育、儿童福利等公共服务供给,到航空安全、私人数据保护,甚至食品、农产品的全球贸易,都能找到鲜明的实例。实验主义治理通过过程中独特的问责、监督和执行机制来应对新的变化。对于这些新变化,不存在事先确定的精准政策目标及实现手段,只能在解决问题的过程中寻找。

  实验主义治理包含四个相互关联的基本要素。第一,大致的框架目标与衡量标准,由中央与地方及利益相关者共同做出。目标可以是优良的水质、安全的食品、恰当的教育以及可持续的林业等。第二,地方具有独特而广泛的达到框架目标的自主权。这里的“地方”是相对而言的,可能是私人企业、地方当局或一线工作者。第三,地方必须定期汇报执行绩效,参与同行评估,同其他使用不同手段达到相同目标的单位进行对比。在没有取得良好进展的领域,地方需要给出合理的改进措施。第四,根据评估过程反映出的问题及可能性,不断修正目标、标准和决策程序本身,这个过程循环往复的进行。

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